国家发展和改革委员会副主任 陈德铭     

    推进形成主体功能区是“十一五”规划《纲要》提出的一个重大战略，也是落实科学发展观，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展的一项重大举措，关系到我国经济社会发展的全局和中华民族的长远发展。我们要站在我国现代化建设全局的高度，充分认识推进形成主体功能区的重大意义。     

    一、推进形成主体功能区，是科学开发我们生存和发展空间的需要

    我国国土辽阔，但是，在这片辽阔的国土上，真正可供开发利用、适宜人们生活居住和生产的空间有限。

    从地形地貌看，我国山地多，平地少。海拔4000米以上的高原和高山有193万平方公里，戈壁56万平方公里，流动沙丘45万平方公里。这类国土总共有294万平方公里，占我国陆地国土面积的30.6%，即我国近三分之一的国土属于难以开发利用、不适宜人们生活居住和生产的空间。从耕地看，我国耕地面积为18.27亿亩，人均耕地只有1.39亩，仅为世界人均水平的三分之一。全国2800多个县(市、区)中，人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线的就有600多个。在有限的耕地中，缺乏水源保证、干旱退化、水土流失、污染严重的耕地还占有相当比例，保障我国食物安全的优质高产耕地更是十分有限。

    面对这一基本国情，我们应该倍加珍惜土地资源，倍加珍爱我们的国土空间。然而，由于不合理的开发行为和生产活动，我们在国土空间的开发方面还存在着一些突出的问题，概括起来主要是：经济布局与人口分布不平衡，经济布局与资源环境不平衡，空间结构不尽合理，生态系统整体功能退化。

    比如，一些地区滥设开发区，乱占耕地，使绿色空间快速减少。2003年开始的各类开发区清理整顿工作，一共清理出各类开发区6000多个，规划面积达3.85万平方公里，已超过了全国城市建成区的面积。在当年的耕地占用中，包括各类开发区在内的独立工矿占用耕地168万亩，同比增长37%。规模庞大的各类开发区，侵占了大量良田。

    再如，一些大城市“摊大饼”式扩张，小城镇建设遍地开花，造成城市空间布局不合理，并导致城市建设用地过快增长。1996年至2000年，我国城市建成区面积由20214平方公里增加到22439平方公里，5年增长了11%；2001年到2005年，又增加到32521平方公里，5年增长了35%。城市建成区面积的增长大大高于同期城市总人口的增长。

    又如，一些地区不顾资源环境承载能力的盲目开发，造成水源污染，河湖干涸，环境污染加剧，生态退化。一些地区因超采地下水，出现了大面积地面沉降。超载放牧，造成草原沙化退化。过度开垦带来荒漠化和水土流失。目前，我国水土流失面积已达356万平方公里，占国土总面积的37.1%，沙化土地面积174万平方公里，占18.1%。

    推进形成主体功能区，就是从科学开发我们十分宝贵的国土空间出发，对国土空间进行功能分区和发展方向定位，从而规范开发秩序，管制开发强度，引导各类市场主体建设好、保护好我们的家园，为人民群众营造良好的生活空间，为子孙后代留出充分的发展空间。     

    二、推进形成主体功能区，是实现可持续发展的需要

    改革开放以来，我国经济持续快速增长，工业化、城镇化水平不断提高，与此同时，也出现了空间结构失衡的问题。需要引起高度关注的是，不合理的空间结构一旦形成，调整起来十分困难，不仅要花费巨大的代价，还可能需要一代人甚至几代人的努力才能见到成效。

    未来一段时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，也是工业化、城镇化加快发展的时期，国土空间开发将呈现一些新的趋势。比如，工业化进程加快，服务业、能源、水利、环保等用地需求大幅度增加，部分区域的工业用地需求将持续增加；城镇化进程加快，城市居住、基础设施、公共服务等建设用地需求将较大幅度增加。再比如，随着人民生活水平的提高，汽车更加普及，旅游休闲等长距离出行增多，交通用地保持旺盛需求；人们的环境意识增强，对人居环境和绿色空间的要求更高，生态用地需求将增加。特别是未来10多年，我国将有3亿左右的农村人口从农村转移到城市，为这些农村人口开辟新的生活和发展空间，这在世界发展史上也是史无前例的，也必将引起我国空间结构的急剧变动。在这种情况下，只有科学规划国土空间开发，加强指导和约束，才能妥善应对这些压力和挑战，增强可持续发展的能力。

    推进形成主体功能区，就是要前瞻性地谋划好我国未来10多亿人口、数十万亿经济总量在960万平方公里国土空间的分布。要通过合理规划国土空间，处理好十分有限的国土空间与日益扩大的需求之间的矛盾，引导人口相对集中居住，产业相对集聚发展，形成以城市群为主体形态的城镇化发展模式，构建均衡、和谐和可持续的国土空间格局。     

    三、推进形成主体功能区，是实现人口、经济、资源环境协调发展的需要

    我国区域发展不协调的问题，主要不是单纯的地区之间经济总量的差距，而是人口、经济、资源环境之间的空间失衡。

    从经济布局与人口分布看，我国经济布局呈现向沿海地区集聚的态势，但集中经济的区域并没有集聚相应规模的人口。长江三角洲、京津冀和珠江三角洲三大都市圈，经济总量约占全国的36%，而人口只占全国的15%左右。日本三大都市圈，经济总量占全国的73%，人口占68%，经济与人口占全国的比例大体相当。我国的经济布局与人口分布不均衡，造成地区间人均生产总值差距过大。

    从劳动人口与赡养人口分布看，我国劳动人口与赡养人口在空间上的分离，也是区域公共服务差距过大的重要原因。一般来讲，经济的集聚应相应带来人口的集中。但我国由于城乡二元结构及其他方面的体制原因，劳动人口难以在打工地区定居，因而需要赡养的家属很难与外出打工的亲人共同居住。其结果，吸收外来劳动力的发达地区吸纳了这些劳动力创造的产值和税收，却未向这些劳动人口及其家属提供必要的公共服务。流出劳动力的欠发达地区，却要为外出劳动力留下的家属提供公共服务，这也是导致区域间公共服务差距过大的原因之一。

    从经济布局与资源分布看，我国许多地区经济的集聚已经与当地资源承载能力不相适应。一些地方单纯追求经济总量，在水资源严重匮乏的地区发展高耗水产业，为了维持当地生产生活，不得不从外地调水或靠超采地下水维持。一些能源资源短缺的地区，却继续发展高耗能产业，也不得不长距离调运能源资源。经济的集中与资源分布的不一致，使我国大规模长距离跨区域调动资源的压力越来越大，而这种调运又占用了我们更多的国土空间，消耗了更多的能源。

    促进区域协调发展的根本目的不是单纯缩小区域间生产总值的差距，实现地区生产总值的均等化，而是要促进经济发展与人口、资源、环境相协调，使生活在不同区域的人民享有大体相当的生活水平和公共服务。实现这一目标，就要继续支持欠发达地区因地制宜地发展经济；就要引导发展条件欠缺和人口超载地区的人口转移；同时，对欠发达地区要加大财政转移支付力度，提高当地人均财政收入。这里需要说明的是，确定限制开发和禁止开发区域，是为了保护全国的生态环境，保障国家的生态安全，使全国人民能呼吸新鲜的空气，喝上清洁的水。对于这些区域，要按照公共服务均等化的原则，明确按主体功能区进行必要的财政转移支付，保障那里的人民群众享受均等化的公共服务并与全国同步不断提高水平。限制开发绝不等于限制发展，开发是指大规模工业化和城镇化的建设活动，限制或禁止开发是限制或禁止不符合主体功能定位的开发建设活动。

    推进形成主体功能区，就是要明确哪些区域要重点开发，哪些区域不应开发，以及各类主体功能区的开发强度，使集聚经济的地区集聚相应规模的人口，引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，从而从根本上扭转生态环境恶化的趋势，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。     

    四、推进形成主体功能区，是增强区域调控的针对性和有效性的需要

    党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出了树立和落实科学发展观，构建社会主义和谐社会等重大战略思想，明确了推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略。几年来，区域发展总体战略的实施取得了明显成效，制约各区域发展的突出问题得到了一定程度的缓解，四大板块都呈现出良好的发展势头；区域协调互动机制正在逐步形成，区域间优势互补的功能得到进一步发挥；公共服务的差距趋于缩小。

    我们应该清醒地看到，我国区域发展中仍有很多问题还没有得到根本解决，实现区域协调发展还有很长的路要走。把区域发展总体战略落到实处，必须实施更有针对性、更有效的区域政策，必须在四大板块的基础上进一步细化或者缩小区域政策实施的空间单元。比如西部地区，国土面积占全国的一半以上，内部自然、经济差异很大，在这么大的区域范围内只实施一种区域政策，显然不利于因地制宜地进行开发。德国国土面积只有35万平方公里，比我们很多省的面积还要小，约为我国的三十分之一，但德国在解决特定问题时，往往把国土空间划分为若干细小的空间单元，按照空间单元实施相关政策，解决突出问题。如为编制区域规划，在全国确定了112个规划区；为解决就业问题，在全国划分271个劳动力市场区，等等。以271个区计算，平均每个空间单元的范围约为1300平方公里。而我国960万平方公里的陆地国土仅划分为东、中、西和东北4个空间单元，显然在这么大的地域范围内进行区域调控，区域政策的针对性和有效性必然大打折扣。所以，研究如何细化或缩小区域政策实施的空间单元，是十分重要、十分紧迫的问题。

    推进形成主体功能区，就是要区别对待、分类引导，根据不同主体功能区的定位，提出不同的发展要求，配套实施更细致、更有针对性的区域政策、绩效评价和政绩考核，从而增强区域调控的有效性。

    总之，推进形成主体功能区的目的，就是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，确定主体功能定位，明确开发方向，管制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

    主持人：欧阳方兴 电话：(010)58392674