行政不作为，主要是指行政主体负有某种法定作为义务，在应当作为且有可能作为的情况下消极地不履行或没有全面履行、拒绝履行、拖延履行的一种行为方式。近年来，由于行政权力范围不断扩大和广大人民群众的法律意识日渐增强，基层法院审理的行政不作为案件日益增多。行政不作为案件因为其“民告官”的特殊属性，在审理过程中往往引起社会的广泛关注，处理不好不仅使群众产生“官官相护”的误解，怀疑法院是否能真正落实司法为民，甚至还会损害行政机关、司法机关等国家机关的公信力，影响社会的稳定。因此，研究基层法院在审理行政不作为案件中问题并提出对策有较大现实意义。鉴于此，笔者对本院1991年至2005年审理的行政不作为案件进行专题调研，就调研中发现的问题进行分析，并提出解决问题的对策。

　　一、基本情况

    1991年至2005年，我院共审理各类行政案件295件，行政不作为案件15件，占整个案件数的5%， 1991年至1995年均没有行政不作为案件，其中2005年行政不作为案件5件，为历年最高。15件案件中14件均是涉及山林土地确权类案件。结案方式中，撤诉8件，占53.3%，判决限期履行5件，占33.3%，驳回诉讼请求1件，占6.7%，驳回起诉1件，占6.7%。

    二、行政不作为案件的特点及成因分析

    （一）占历年行政案件总数的比例小，但呈逐年增加的趋势

    从当前行政机关执法情况和群众投诉情况看，行政机关不作为的现象并不鲜见。一般理解，在人民法院受理的行政诉讼案件中，行政不作为案件应当占一定的比例。但从我院受理情况来看，法院受理的行政不作为案件绝对数量和相对数量却不是很多，仅占所审理的行政案件总数的5%。笔者认为，行政不作为案件受案少，原因主要有三：一是行政相对人不熟悉相关法律，不知行政机关及其工作人员不作为行为可诉或虽然知道可诉但是不敢诉；二是行政审判人员对行政不作为案件认识上存在偏差，认为此类争议不是法院必管，人为地不予受理；三是多数行政不作为案件当事人投诉到法院后，经法院与行政机关协调，行政机关依法履行职责，行政相对人息诉。

    行政不作为案件占历年行政案件总数的比例较小，但呈逐年增加的趋势。其中2005年行政不作为案件总数更是达到了5件，为历年最高。行政不作为案件逐年增加，主要与行政权力管辖范围不断增大，群众法律意识不断增强有关。

    （二）不履行对自然资源确权法定职责案件占的比例大

    不作为案件类型较为集中，多为涉及自然资源确权的案件。我院受理的15件行政不作为案件中，除有1件涉及劳动争议类案件外，其余14件均是诉被告不履行自然资源确权法定职责的案件，占到不作为案件总数的93%，而且此类案件还有继续增长之态势，这种状况既与土地、矿藏等自然资源具有的稀缺性，人口增多，资源贫乏，自然资源争议明显增多等因素有密切联系，也与我国大部分基层人民法院地处县乡，审理案件类型较为单一等客观情况有关。

    （三）以准许撤诉的方式结案的案件所占比例大

    我院审理的15件行政不作为案件中，其中8件以裁定准许撤回起诉的方式结案，占53.3%。以准许撤诉的方式结案，不仅减轻原告方的负担（如诉讼费等），节约了审判资源，提高了工作效率，更为重要的是促进了行政机关增强依法行政的意识，有效地维护法律的尊严，化解和平息了纠纷，缓和了“官民”矛盾。

    （四）行政机关败诉率高

    审理的15件行政不作为案件中，判决责令限期履行的有5件，8件撤诉案件中，都是经法院审查后，认为行政机关依法应当履行义务，经与行政机关沟通、协调，行政机关立案或处理后，原告申请撤诉的，按此情况，也属行政机关败诉之列。那么，行政机关败诉率占86.7%，如此高的败诉率，大多是由于行政机关工作人员缺乏责任意识、大局意识、特权思想严重，业务素质低劣等原因造成的。