政府退出事权 部门服务到底

    当前，正是我国实施社会主义现代化建设第三步战略的关键时期，也是我国各类改革深化的攻坚阶段。为了全面实现建设小康社会和构建社会主义和谐社会的战略目标，必须继续深化农村综合体制改革。农村综合体制改革，涉及到我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的重大问题，是解决我国"三农"问题的重大举措。我们必须深刻认识，正确对待，加快改革。

    一、农村现行体制和管理模式已不适应农村当前和今后的发展，亟待改革。

    （一）农村基层组织（含基层政权）定位不准，职责不明。

    党的十六大明确提出政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四大项。但从目前农村乡镇人民政府的职能职责和条件来看，乡镇无政策决策权，无法规执法权，社会管理无手段，公共服务无条件。由此，应明确各级政府在不同层次的职能。作为基层政权，乡镇人民政府只能履行社会管理、公共服务的职能。

    《宪法》第一百零七条对县以上和乡镇人民政府的职权、职能分别作出了规定。"县级以上地方人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。"同时规定"乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。"《宪法》规定了县级以上人民政府的权限和管理的行政工作，但对乡镇人民政府没作明确规定。因此，《宪法》及有关法规还应对乡镇的权限和行政项目作出明确规定，以便定位准确，职责分明。

    （二）农村税费改革后，县、乡机构职责不明，致使乡镇政事不分。

    国家推行农村税费改革，解脱了乡镇和行政村班子和干部的压力，农村党群关系，干群关系得到了巨大的改善，农村经济迅速发展。接着全国各地相继对县、乡镇机构和事业单位进行又一次深化改革。这次改革，扩大了一些乡镇和村的规模，精简了县、乡党政机构、事业单位及其工作人员，减轻了财政负担，降低了行政成本。

    但是，由于这次改革的初衷只是看到乡镇、村"收费、收税"的工作没有了，工作量小了，于是就合并乡镇、合并村，又精简机构、精简人。县驻乡镇机构撤消了，就连国家设在农村基层的事业服务机构也精简了。这次改革由于不是县乡的综合改革，没有明确职能职责，没有改变目前的行政方式，致使很多乡镇领导感觉到：地盘宽了，人手少了；办事无人，干事无钱；该干也干，不该干亦干；忙于事务，不知干了些啥。乡镇领导认为上面千条线，下面一根针的行政方式仍然存在；部门下伸机构仍在向乡镇党委、政府下达指示，安排工作；"刮宫引产、打鼠灭犬、种粮种果"的中心工作照常开展；社会治安、安全监管，维护稳定责任更重；接待上级、迎接考核任务繁多；招商引资，增大税收，疲于奔命。由于条块关系未理顺，职责不清，政事不分，乡镇、村仍在按改革前的行政方式运作，眉毛胡子一把抓，事倍功半，甚至徒劳无益，许多工作还没经费，增加了一些新的债务。

    从目前来看，基层政权没有完整的政府权力，没有相应的管理职能，没有有效的服务手段，没有充足的财政保障，没有规范的运作程序，没有相应的激励机制。因此，要让乡镇、村级组织充满活力，担负起建设社会主义新农村的重任，必须对农村实施综合体制改革，理顺县以上政府与农村基层组织的关系，明确职能职责。

    （三）财政体制不合理，经费无保证，两大职能难于展开。

    乡财县管的财政体制保障了干部的工资，稳定了乡镇、

    村的干部队伍。农村税费改革后，乡镇财政的收入是"工商各税收入+非税收入+上级转移支付"。目前，"分灶吃饭"的财政体制使多数乡镇财政收入远远低于支出。支出是"人员工资+必要的工作经费"。也就是说，乡镇只有吃饭的钱，没有干事的钱。禁止收费，免农业税，事权上收，工资统发的税费政策，使得乡镇财政更加困难。乡镇办公经费、应急经费、年终奖金、慰问费只得"借债、要钱"应付。社会管理和公共服务经费的专项资金上级财政直接拨付给了"垂直单位"，乡镇只有少量的工作经费，没有其他干事的钱，以致社会管理、公共服务两大政府职能在乡镇难于展开。

    二、农村综合体制改革的指导思想和思路。

    （一） 指导思想。

    以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，按照科学发展的要求，开展以乡镇机构改革为核心的农村综合体制改革。构建适应社会主义市场经济体制和统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化、领导新农村建设的规范化服务型政府的新型体制和机制。

    （二）农村综合体制改革的思路。

    总体思路是：以乡镇机构职能为核心，理顺条块关系，乡镇职能准确定位。乡镇改革必须坚持政事分开，政府权力退出农村、垂直部门服务到村。把乡镇职能定位在社会管理、公共服务。乡镇党委、政府通过政治领导，工作监督，协调服务来领导和推进新农村建设。

    1、撤并乡镇和行政村，扩大管辖区域。

    2、乡镇退出事权，增加工作监督权。

    3、撤并乡镇机构和减少人员，对工作人员实行以责定岗，以岗定人。

    4、增强市、县垂直下伸机构，使其职能直接面向农村和农民服务。

    5、事权与经营权分设，取消经营单位的行政权，凡有经营性质和经营事业的单位一律剥离到市场。

    6、增强行政村和社区自治能力和服务功能。

    7、实行乡镇、村事权、财权的高度统一。

    三、农村综合体制改革的主要任务。

    通过农村综合体制改革，建立精简高效，行为规范，运作协调，廉政为民的农村管理体制和运行机制；建立全方位的规范的社会管理和公共服务保障的新体系；建立高度民主，充满活力，加快经济发展的新型农村基层组织新体制。

    （一）建立精简高效、行为规范、运作协调、廉政为民的农村管理体制和运行机制。

    农村税费改革后，农民在称赞高兴之余，对政府还有很多这样那样的要求，归纳起来主要有以下四条。一是要有安全感，有一个平安、和谐的生产生活环境；二是要有全方位的科技、信息服务体系；三是要有方便农民办事的服务体制；四是要不断改善农村基础设施，建立长期的投入保障机制。在以乡镇职能改革为核心的综合体制改革上，应考虑农村的实际情况和农民的要求。

    1、调整乡镇、村（社区）行政区域，扩大管辖区域。农村税费改革后，乡镇、村的工作量大大减少，其中心工作也随之转移。根据乡镇工作的职能调整和工作量的减少，应及时调整乡镇、村的行政区划。按照区域位置、地貌、经济发展等状况及方便群众的原则，乡镇可按3-5万人，中心镇可按5-8万人的规模设置，村按3000-5000人的规模设置，大山地区可缩减规模。属城郊型、工业型、规模产业区、老场镇的村尽可能设置社区。

    2、精简党政机构，建设规范化服务型的党委政府。

    乡镇社会管理、公共服务的职能多数是通过垂直部门来体现的，因此应给乡镇党政部门追加协调服务、工作监督的职能。这种职能一是对垂直部门在乡镇工作的服务，二是对垂直部门在乡镇工作的政治领导，统筹协调，工作监督。对工作不力，服务不到位的垂直单位和工作人员有权进行监督并向上级部门提出监督意见。由此，按照乡镇职能定位，对乡镇和村的领导职数和机构进行调整设置。

    （1）乡镇党委设置委员7人，其中党委书记1人（兼人大主席）；副书记2人（1人兼乡镇长，1人兼纪委书记）；委员4人（由人武部长、党政人大办主任、社会事务服务办主任、派出所长担任），党委履行《党章》第32条赋予的职能职责。

    （2）乡镇政府设置领导职数3人，镇长1人，副镇长2人。政府履行《宪法》第107条赋予的职能职责。镇长主持政府全面工作，分管经济工作。一名副镇长分管社会管理工作，一名副镇长分管公共服务工作，并兼政务服务中心主任。

    （3）乡镇党政机构设置三室一中心。

    党政人大办公室：负责处理党、政、人大及本乡镇的日常事务等工作。

    经济发展办公室：负责镇村规划、产业发展规划、农村基础设施建设等项目的实施和管理等工作。

    社会事务服务办公室：负责社会治安综合治理、民政事务、劳务社保、文化事业、民事调解等工作。

    政务服务中心：由乡镇工作机构、县级部门下伸机构或派出人员组成，负责乡镇的政务服务等工作。

    乡镇不再设立财政所。一级政府应该有一级财政，但鉴于乡财县管乡用的体制和目前乡镇财政收支规模小，没有必要设置财政所，可由县财政局派出乡镇财政助理员负责财政的日常工作。乡镇财政的管理由县财政统收统支，乡镇的税收由税务部门负责收缴，乡镇非税收入由财政助理员负责收缴入库。中央、省、市、县对乡镇的转移支付由县政府按资金用途划入乡镇财政。乡镇、村干部的工资、补助、教师的工资，民政供养、抚恤、补助、低保对象的供养、补助金，劳动社保对象工资及医保金，由县财政及相关部门按月划入银行个人帐户。乡镇的工作经费由县财政按月分拨到乡镇帐户，支出费用由乡镇审核，财政助理员负责到县财政支付中心报销。国家安排的项目，农村基础设施建设项目，乡镇争取的项目应由县乡两级共同招投标，项目资金纳入县财政监管。上级政府安排的救灾、应急、公益事业资金、由乡镇负责实施，县财政监管。乡镇财政年终结算后，进行年终审计。

    乡镇的机构改革和设置，精简了领导干部职数，只设置了6名领导干部（含人武部长）；精简了办事机构，只设置4个机构。赋予了它切实可行的职能，充分体现了政事分开，政府退出事权的原则，组建精简高效，行为规范，统筹协调，廉政为民的农村基层政权；乡镇人大主席团设主席1人，由书记兼任。乡镇的人武部长、团委书记、妇联主任，应根据情况，可设专职，也可兼职。乡镇党政工作人员核定编制，以职定岗，以岗定人。编制总数应根据乡镇大小，控制在18至20人，工作人员应由公务员组成。

    （4）村（社区）党支部按《党章》要求设立，村民委员会（社区）按《村民委员会组织法》和有关规定组建（以下村均含社区）。本着精简、高效的原则，党支部设书记1人，村民委员会主任1人，文书财务1人，"两委"委员可兼任团支部书记、妇联主任，民兵连长、治保主任等职务和工作。村民小组设组长1人。村党支部书记、村民委员会主任、文书等3人实行脱产全日制办公，履行村务，方便群众，服务农民。实行村财乡管村使用的财务制度。对脱产的村干部，应提高他们的工资补助，补助标准应高于当地农民人均纯收入的50%以上。村组干部的工资性补助应纳入财政预算，按月划入银行工资卡。应逐步解决村干部的养老保险，以解决他们的后顾之忧。对部门安排给村的工作和项目，应给予他们工作经费。乡镇应对村组班子建立一套相应的工作考核、村务公开、人事管理、激励奖惩机制，增强村（社区）的自治能力和服务功能。把村组（社区）建成高度民主，充满活力，经济发展，社会和谐的新农村。

    （二）建立全方位的规范化的社会管理和公共服务保障新体系。

    政府的权力只有通过各级政府执行才能得以显现，政府的管理和服务职能只有通过各级政府的行政行为才能充分体现出来。农村综合体制的改革不是"撤庙，减和尚"，而是巩固税费改革成果，减轻基层和农民的负担，转变政府职能，增强各级政府对解决"三农"问题的责任，增强各级政府对建设新农村的支持，增强对农民的服务和帮助。因此，各级政府的服务职责应该延伸到农村，相关部门的职能垂直到农村。由此，各级政府的职能合力才能体现，各级政府的服务才不会出现脱节和"肠梗阻"。更准确地说，是增强和充实了乡镇的职能职责，使基层政权更加巩固和完善。

    1、县级人民政府派出垂直机构和下伸机构承担社会管理、公共服务职能。

    部门下派驻乡镇机构：公安派出所、司法所、计划生育办公室、土地管理办公室、村镇建设管理办公室。这些机构既是执法部门，又有社会管理和公共服务的职能。

    部门下伸服务机构：农技站、农机站、水利站、畜牧站、林业站。这些部门是各级政府设在农村基层的公共服务事业单位，它们的服务是无偿的。农经站的职能可划归乡镇经济发展办公室。农技、畜牧、农机的经营业务一律从事业单位剥离出来，进入市场经营，接受市场管理和监督。

    乡镇不再管理教育、医疗卫生和计划生育。教育、医疗卫生的规划，由县政府相关机构与乡镇商定；教育、医疗卫生的管理，收费标准，医保等工作由县相关部门负责；县教育局可向乡镇派驻督学，县卫生局可向乡镇派住督查员，开展管理和服务工作。县人口和计划生育局向乡镇派出办公机构，向村派驻计生督查员，开展计生行政工作。各乡镇的计生指导站与当地卫生院合并，并履行计生赋予的职责。

    法院、工商等部门可在几个乡镇相对集中的地方设置法庭和工商所。税务可派出税征员驻乡镇。

    2、设立规范化的乡镇政务服务厅，充分履行职能，全方位为民服务。

    在乡镇设立政务服务大厅。乡镇工作部门和驻乡镇机构的工作人员应在政务服务大厅值班服务。计生办、土地管理办、村镇建设管理办、经济发展办、社会事务管理办、民政救济、民政事务、劳务、社保、医保等单位应进入政务服务大厅。工商、税务可不常驻服务大厅，但应公示办事时间。

    政务服务大厅应告示市民，本行政区域的所有行政事务均可在本乡镇内办理。政务服务大厅的办事依据，办事程序，所需资料，办结时限，收费项目，收费标准等事项均应公示。

    对执法部门的行政处罚案件，可由驻乡镇机构上报县级部门，按相关法规和程序进行处罚。

    公安派出所、司法所在所内服务，应公示便民事项，在规定时限办结。

    公安派出所、司法所应以维护社会治安为工作重点，在乡镇党委政府的领导下，担负起维护社会稳定，保一方平安的重要工作。

    3、实行事权、财权的高度统一，建立公共财政的保障体系。

    实行事权、财权的高度统一。干什么事，给什么钱，以避免干事的无钱，不干事的有钱的局面出现。

    乡镇财政只是吃饭财政，开门财政。乡镇财政的历史债权、债务应由县财政审计锁定，按政策处置。今后，凡上级部门安排的事务工作，达标工作，应给事给钱、按事拨钱，以免造成新的债务。凡到村的长期或临时的事务工作，也应按此原则办理。

    上级安排的农田水利基本建设，新农村建设项目，或乡镇争取到的建设项目，如项目资金未包含工作经费，县人民政府则应对之作适当安排。

    垂直部门下派机构和下伸服务机构，应自带经费到乡镇办公，不得挤占乡镇办公经费。

    上级政府安排的项目资金，救灾救济，公益事业经费，乡镇应专款专用，不得挪作它用。对这些资金的安排使用，应予审计或接受上级部门监管。

    （三）建立高度民主，充满活力，经济发展，人民满意的农村基层组织新体制。

    以理顺县乡关系，乡镇职能改革为核心的农村综合体制改革，必将转变乡镇职能，转移工作重心，调动各方面的积极性，形成合力，有利于农村基层组织担负起领导和组织推进新农村建设的重任。

    1、进一步理顺县乡条块关系，各施其职，形成政府合力体系。

    对驻乡镇机构实行双重领导，垂直管理。乡镇不管这些单位的人权、事权、财权，但乡镇党委、政府有领导权、工作监督权、目标考核权。

    乡镇党委、政府支持部门驻乡镇机构和工作人员的工作，为他们的工作创造良好的环境和条件。支持和维护这些部门依法行政，为本地改革、稳定、发展作贡献。党委、政府召开的重要会议、相关会议应通知他们参加，乡镇中心工作应安排他们参与。主动了解他们的工作情况，对工作好的单位应予表扬，对工作表现不好的应予批评指正，对投诉的单位和工作人员，应责成应诉或向县主管部门报告。

    各驻乡镇单位应自觉接受乡镇党委、政府的领导，接受工作监督，要本着对部门负责，对乡镇负责，对人民群众负责的精神在乡镇认真工作。工作上坚持公开、公正、公平的原则，严格依法行政，规范化服务，对民热情，了解民情，方便于民，帮民解困。工作中了解的社情、民情要及时向上级和乡镇汇报，要主动向乡镇请示、汇报工作，而不是向乡镇下达指示、命令。

    农口各站要在乡镇党委政府的领导下，帮助制定、实施农村经济、产业发展规划。要公示各站的服务项目、服务方式、服务电话。各站都要有联系村、联系组、联系户及科技示范的榜样。对农民反映生产上、技术上的问题要及时解决。同时，要认真履行农业相关法规的执法职能，切实维护农民的合法权益。

    2、将乡镇工作重心转移到基层组织建设和经济发展上，加快新农村建设。

    乡镇党委政府全面领导本区域的党政工作，认真贯彻党的方针政策，认真执行上级政府的命令、决定和指示，确保党和政府的方针、政策、命令、决定和指示贯彻到基层和群众中去。同时要深入群众中去调查研究，倾听群众意见，帮助他们解决生产和生活中的困难。

    乡镇党委政府集中精力抓新农村建设，这是当前的中心工作。要按照中央"生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主"的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。

    新农村建设应该贯彻落实以人为本的科学发展观，统筹城乡经济社会发展，突出解决"三农"问题，实施城乡规划向农村扩展，公共财政向农村倾斜，城市文明向农村辐射，社会保障向农村覆盖，促进农村社会、经济全面进步，构建社会主义和谐社会。在工作中，要特别注意两个问题，一是集中精力发展农村经济，二是全面落实党和政府的农村社会保障政策和社会公共政策，不得再增加农民负担或截留党和政府给农民的利益。

    要肩负起新农村建设的重任，必须加强农村基层组织建设。农村基层组织建设，既要加强领导，又要充分发扬民主，充分体现民意。党委书记、副书记、乡镇长均可采取公推直选的方式产生。乡镇机构工作人员应采用双向选择、竞争上岗的方式确定中层干部和工作人员。人大主席团成员应尽可能在农村干部、农民代表中产生。村支委会、村民委员会（社区）和村民小组长一律通过公开竞选的方式产生。由此，让农村党员、人民代表、农民选出的乡镇、村的班子和工作人员才能得到大家的信任和拥护，才能让乡镇、村的干部在工作中真正地为民工作，为民服务，才能体会到肩上的责任和压力。对表现不好，人民群众不满意的干部，人民群众可以通过有关程序罢免。

    乡镇、村要支持和尊重农民的意愿。在农业产业化发展过程中，支持和鼓励农民土地流转，组建新型合作经济组织，专业合作协会，并充分发挥这些组织的作用。

    要充分发挥村和社区的民主自治职能，把基层社会管理，公共服务的手段交给它们。政府帮助修建办公室，公共活动场所。支持它们开展文化娱乐，科技普及、技能培训、体育锻炼、治保安全、民主决策等活动，把村和社区建成充满活力，经济发展，民主自治，社会和谐的新农村。

    3、建立一套科学的长效管理考核机制。

    县委、政府应对乡镇、村干部的管理、考核建立一套科学的长效管理制度。

    在管理上既要支持乡镇党委、政府的工作，关心干部的成长进步，保障他们的正常工作经费，为他们改善工作环境和工作条件，又要严格按党纪、政纪要求，把乡镇党政建设成勤政廉洁，充满活力，人民满意的班子。

    对乡镇、村的考核，应集中在四个方面。一是经济发展指标（含产业发展质量、农民增收、劳动力转移等）；二是社会管理指标（含社会治安状况、精神文明建设、文化、教育、医疗卫生政策落实情况等）；三是公共服务指标（含为民办实事、扶贫、民政事务、救灾、救济、公益事业发展等）；四是乡镇、村班子建设（五好班子、学习、廉政情况等）。考核的指标体系中，应包括驻乡镇单位的全部工作。考核的方式应上下结合，一是上级下达的目标任务完成情况；二是在党员、人民代表、农民代表中对班子和干部进行测评。考核结果，由两项综合取其平均。驻乡镇单位未完成目标任务或测评不及格的，应扣减县级垂直部门的目标得分。

    在考核的基础上对干部给予奖惩。对考评出色的班子应给予表彰和奖金鼓励，优秀的领导干部应予提拔重用；对没完成目标任务基本分的班子应给予通报和批评，对不称职的、群众不满意的干部，应就地降职或调整使用。  (完) (王世录)